據(jù)本刊了解，此次事業(yè)單位分類改革的總體目標是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

改革的主要思路，將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化機制體制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務的需求。

來自高層的信息顯示，今后5年事業(yè)單位改革的階段性目標是，在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化。

改革任務復雜艱巨

有統(tǒng)計稱，我國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務從業(yè)人員三項相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達到一半左右，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。

1992年黨的十四大提出，按照機關、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度。2000年，中央下發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，明確了事業(yè)單位人事制度改革的方向。

2002年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了原人事部《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，明確了聘用制度的相關政策規(guī)定。此后，全國實行聘用制的單位占事業(yè)單位總數(shù)的比例從2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。2010年，全國已基本建立聘用制度。

黨的十七大報告和十七屆二中、四中全會都明確提出，要分類推進事業(yè)單位人事制度改革。2009年中辦印發(fā)的《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》和2010年的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，均對事業(yè)單位人事制度改革工作提出了明確要求。

在收入分配制度方面：2006年，原人事部、財政部《關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》及其實施辦法。2009年9月，國務院常務會議決定在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位和其他事業(yè)單位實施績效工資，并從2010年起，在全國事業(yè)單位全面實施績效工資。

在社會保險方面：2009年1月，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案下發(fā)，山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。

2010年召開的十七屆五中全會再次要求，積極穩(wěn)妥推進科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位分類改革。

來自高層的判斷認為，面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活。公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。

有的事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外，已經(jīng)形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決。

“事業(yè)單位改革的實質(zhì)性推進，與‘十二五’時期切實解決與百姓利益直接相關的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題，以及‘民富’戰(zhàn)略相吻合、相呼應”，汪玉凱說。

國家行政學院宋世明教授說，改革后的事業(yè)單位，即從事公益服務的事業(yè)單位，應成為建設服務型政府的重要組織支撐，成為提供基本公共服務的主力軍，以實現(xiàn)政府公共服務的核心職能。

“甩掉兩頭、留下中堅”

從中央的新部署看，強化事業(yè)單位的公益屬性，是此次事業(yè)單位分類改革中尤為突出的主導理念。

“我們可以清楚地看到未來的事業(yè)單位就是公益屬性的事業(yè)單位，不再包括行政類和經(jīng)營類的事業(yè)單位?？梢哉f，提高公益服務水平、滿足人民群眾需求，就是事業(yè)單位改革的出發(fā)點和落腳點。這個導向已經(jīng)非常明晰了?！蓖粲駝P說。

在宋世明看來，事業(yè)單位的分類改革可謂“甩掉兩頭、留下中間（中堅）”。所謂分類改革，即按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構或轉(zhuǎn)為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。

“行政的歸行政，市場的歸市場”，宋世明說，留下提供公益服務的事業(yè)單位作為基本公共服務的主要提供者。“甩出兩頭，不是甩財政包袱、甩人事包袱，而是要進行政府公共服務供給組織的優(yōu)化”。

作為中國歷次機構改革的遺留產(chǎn)物，一部分承擔行政職能的事業(yè)單位沒有納入公務員管理，造成一些公共機構出現(xiàn)利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現(xiàn)象，把服務變成了收費以滿足部門和個人利益需要。有的事業(yè)單位現(xiàn)行的組織結構和管理方式，強化了公共機構的官僚化，造成了公共資源的浪費和公眾利益的損失。

這類事業(yè)單位回歸行政機構后容易出現(xiàn)三大“尷尬”：一是可能突破機構限額，與大部門體制方向相違；二是可能突破人員編制限制，與精簡效能原則不符；三是可能給地方政府帶來財政壓力，繼而形成改革阻力。

“解決這些問題和阻力，需要結合行政管理體制改革和政府機構改革，特別是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，整體推進改革?！彼问烂鞣治?，尤其是涉及機構編制調(diào)整的，不能突破政府機構限額和編制總額，而主要通過行政管理體制和政府機構改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。

受訪專家解讀道，對于部分承擔行政職能的事業(yè)單位，要認真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關行政機構。職能調(diào)整后，要重新明確此類事業(yè)單位職責、劃定類別，工作任務不足的應予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。

對完全承擔行政職能的事業(yè)單位，則可調(diào)整為行政機關的內(nèi)設機構，確需單獨設置行政機構的，要按照精簡效能原則設置。對于已認定承擔行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，過渡期內(nèi)使用的事業(yè)編制須“只減不增”。

“市場的歸市場”

被“剝離”的，還有原來從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

近年來，一些科研院所、出版社等事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革持續(xù)推進，其間也不乏問題、波折。按照中央的明確要求，在轉(zhuǎn)企改制過程中，須按有關規(guī)定進行資產(chǎn)清查、財務審計、資產(chǎn)評估，核實債權債務，界定和核定資產(chǎn)，由統(tǒng)計財政部門依法核定國家資本金等，這些程序不可缺少。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記和工商登記。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后，要按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機制，并按政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產(chǎn)管理除國家另有規(guī)定外，由履行國有資產(chǎn)出資人責任的機構負責。

“推進轉(zhuǎn)企改制，是最具有標志性的改革動作。但此項改革特別要注意一定不能‘演雙簧’，市場化要徹底”，宋世明說，“一定要做到清清爽爽、利利索索、明明白白”。

從完善過渡政策看，轉(zhuǎn)制工作可給予一定的過渡期，比如5年。在過渡期內(nèi)，可以對轉(zhuǎn)制單位給予適當保有原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉(zhuǎn)制前已離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有關規(guī)定執(zhí)行。轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整應按照國家有關規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。

“這樣才能盡量減少改革的阻力，保證公平公正”，汪玉凱說，為了分類改革的順利推進，在過渡期內(nèi)“管住增量”很重要，今后不應再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

據(jù)本刊了解，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位專制后，離休人員的醫(yī)療保障將繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保障等待遇。有條件的轉(zhuǎn)制單位，還可按照有關規(guī)定為職工建立補充醫(yī)療保險和企業(yè)年金。

公益之“分”

被留下的“中堅”，也進行了細分。據(jù)了解，除了以往對行政類、經(jīng)營類、公益類事業(yè)單位的劃分，此次改革部署又根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置等情況，將從事公益服務的事業(yè)單位劃分為兩類。

承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類。承擔高等教育、非營利性醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

“這樣分類也可以看作是按照公益屬性的純粹程度來劃分的”，汪玉凱說，純公益類的事業(yè)單位，是由政府出資保障的，不再允許其存在經(jīng)營性活動。“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)診所、社區(qū)醫(yī)院等就屬于基層的基本醫(yī)療服務。以前經(jīng)常說的教育產(chǎn)業(yè)化，這個概念模糊不清，現(xiàn)在可以肯定地說義務教育是不可以產(chǎn)業(yè)化的，長期不治的義務教育階段‘擇校費’應被叫?！?。

汪玉凱指出，高校、職業(yè)教育、綜合醫(yī)院等，都具備較強的資源吸引和創(chuàng)收能力，應該屬于準公益類的事業(yè)單位，允許其部分市場配置資源，但其整體的“非營利性”定位也是確定的，不允許進行以盈利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

受訪專家解析道，應結合不同事業(yè)單位的具體特點和財力，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財政資金的效用。比如對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務收支狀況，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

“公益性事業(yè)單位有不同程度的財政支持，并不意味著排斥民間資本進入公益性服務領域”，宋世明說，未來的公益性服務事業(yè)單位不是由政府大包大攬，而是多元并存、競爭發(fā)展的，因此管辦分開、網(wǎng)絡化、社會化發(fā)展是必由之路。

據(jù)悉，高層提出要完善相關政策，放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展。完善和落實稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)。

“這將給民辦醫(yī)院、民辦學校的生存發(fā)展開拓更為廣闊的制度空間，摒除原有的準入限制、制度歧視等問題”，汪玉凱說?！吧鐣α窟M入公益事業(yè)領域，可以適當收費，但與公益二類的事業(yè)單位一樣，整體上也必須是非營利的?！?/FONT>